"A dispensa em lei local de destinação de áreas verdes ou institucionais em parcelamento do solo urbano na modalidade desmembramento caracteriza invasão da competência normativa privativa da União sobre direito civil e da competência normativa concorrente entre União e Estados sobre direito urbanístico (arts. 22, I e 24, I, CE/89), violando o art. 144, CE/89 que abriga o princípio federativo de repartição constitucional de competências normativas. "
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Ementa: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. URBANÍSTICO. LEI N. 4.150, DE 18 DE ABRIL DE 2013, DO MUNICÍPIO DE ITUVERAVA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. DESMEMBRAMENTO. DISPENSA DE DESTINAÇÃO DE ÁREAS VERDES OU INSTITUCIONAIS. INOBSERVÂNCIA DE PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA NO PROCESSO LEGISLATIVO. INVASÃO DA ESFERA NORMATIVA ALHEIA SOBRE DIREITO CIVIL E URBANÍSTICO. DESVINCULAÇÃO DO PLANO DIRETOR. COMPROMETIMENTO ÀS BALIZAS DO DESENVOLVIMENTO URBANO E DO MEIO AMBIENTE. 1. Lei municipal, de iniciativa parlamentar, que versa sobre normas urbanísticas, sem participação de entidades comunitárias no seu processo de produção, mormente quando tangencia com a proteção do meio ambiente, colide com os arts. 180, II, e 191, CE/89. 2. A dispensa em lei local de destinação de áreas verdes ou institucionais em parcelamento do solo urbano na modalidade desmembramento caracteriza invasão da competência normativa privativa da União sobre direito civil e da competência normativa concorrente entre União e Estados sobre direito urbanístico (arts. 22, I e 24, I, CE/89), violando o art. 144, CE/89 que abriga o princípio federativo de repartição constitucional de competências normativas. 3. Não bastasse o comprometimento às balizas do desenvolvimento urbano e da proteção ambiental, violador dos arts. 180, I, IV, V e VII, e 191, CE/89, a adoção de normas municipais alheadas ao plano diretor configura indevido fracionamento, permitindo soluções tópicas, isoladas e pontuais, desvinculadas do planejamento urbano integral, vulnerando sua compatibilidade com o plano diretor e sua integralidade, e sua conformidade com as normas urbanísticas (arts. 180, V e 181, § 1º, CE/89).
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Protocolado n. 40.427/14
Ementa: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. URBANÍSTICO. LEI N. 4.150, DE 18 DE ABRIL DE 2013, DO MUNICÍPIO DE ITUVERAVA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. DESMEMBRAMENTO. DISPENSA DE DESTINAÇÃO DE ÁREAS VERDES OU INSTITUCIONAIS. INOBSERVÂNCIA DE PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA NO PROCESSO LEGISLATIVO. INVASÃO DA ESFERA NORMATIVA ALHEIA SOBRE DIREITO CIVIL E URBANÍSTICO. DESVINCULAÇÃO DO PLANO DIRETOR. COMPROMETIMENTO ÀS BALIZAS DO DESENVOLVIMENTO URBANO E DO MEIO AMBIENTE. 1. Lei municipal, de iniciativa parlamentar, que versa sobre normas urbanísticas, sem participação de entidades comunitárias no seu processo de produção, mormente quando tangencia com a proteção do meio ambiente, colide com os arts. 180, II, e 191, CE/89. 2. A dispensa em lei local de destinação de áreas verdes ou institucionais em parcelamento do solo urbano na modalidade desmembramento caracteriza invasão da competência normativa privativa da União sobre direito civil e da competência normativa concorrente entre União e Estados sobre direito urbanístico (arts. 22, I e 24, I, CE/89), violando o art. 144, CE/89 que abriga o princípio federativo de repartição constitucional de competências normativas. 3. Não bastasse o comprometimento às balizas do desenvolvimento urbano e da proteção ambiental, violador dos arts. 180, I, IV, V e VII, e 191, CE/89, a adoção de normas municipais alheadas ao plano diretor configura indevido fracionamento, permitindo soluções tópicas, isoladas e pontuais, desvinculadas do planejamento urbano integral, vulnerando sua compatibilidade com o plano diretor e sua integralidade, e sua conformidade com as normas urbanísticas (arts. 180, V e 181, § 1º, CE/89).
O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, no exercício da atribuição prevista no art. 116, VI, da Lei Complementar Estadual n. 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público do Estado de São Paulo), em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129, IV, da Constituição Federal, e, ainda, nos arts. 74, VI, e 90, III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face da Lei n. 4.150, de 18 de abril de 2013, do Município de Ituverava, pelos fundamentos a seguir expostos:
I – O ATO NORMATIVO IMPUGNADO
1. O Município de Ituverava editou a Lei n. 4.150, de 18 de abril de 2013, cujo teor é o seguinte:
“Artigo 1º - De acordo com o artigo 5º, inciso XI da Lei Orgânica do Município em sua competência com base no artigo 2º inciso III na decisão de diretoria nº 111/2008/C de 17 de junho de 2008 da Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental – CETESB – (trata-se de desmembramento que resultem a mais de 10 lotes) e no Artigo 3º e inciso I-II-III-IV-V da Lei nº 6.766 de 9-12-1979 (trata-se de exigência do solo) ficam dispensados de destinação de área verde e/ou institucionais, os desmembramentos urbanos e condomínio fechados de lotes e/ou casas com área inferior a 30.000m2 com no máximo 120 lotes, desde que, preencham os seguintes requisitos mínimos:
I – Estejam inseridas no perímetro urbano há mais de 3 (três) anos;
II – Sejam servidos por redes de água e de coleta de esgotos, guias e sarjetas, energia e iluminação pública, pavimentação asfáltica;
III – Possuam vias de acesso averbadas no Cartório de Registro de Imóveis local;
IV – Do condomínio, os incisos anteriores fica estabelecido que as vias e os diversos equipamentos de infra-estrutura é de responsabilidade dos condomínios em frações ideais e todos os serviços de manutenção e outros devem ser arcados pelos co-proprietários, sem a transferência ao poder público.
Parágrafo único – Não será permitido o parcelamento e/ou condomínios:
a) Do solo em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providencias para assegurar o escoamento das águas;
b) Em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivos à saúde pública, sem que sejam previamente saneados;
c) Em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências especificas das autoridades competentes;
d) Em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;
e) Em área de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.
Artigo 2º - Ficam mantidas as demais exigências legais pertinentes à matéria condominiais não tratadas na presente Lei.
Artigo 3º - esta lei enrta em vigor na data de sua publicação, Revogadas as disposições em contrário” (fls. 27/28 - sic).
2. A lei em foco é de iniciativa legislativa e seu trâmite não primou pela participação de entidades comunitárias, como se verifica da análise do respectivo processo legislativo (fls. 53/61).
II – O PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE
3. A lei municipal impugnada contraria frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, à qual está subordinada a produção normativa municipal ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal.
4. Os preceitos da Constituição Federal e da Constituição do Estado são aplicáveis aos Municípios por força do art. 29 daquela e do art. 144 desta.
5. A Lei n. 4.150/13 é incompatível com os seguintes preceitos da Constituição Estadual:
“Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
(...)
Artigo 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão:
I - o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes;
II - a participação das respectivas entidades comunitárias no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, planos, programas e projetos que lhes sejam concernentes;
(...)
IV - a criação e manutenção de áreas de especial interesse histórico, urbanístico, ambiental, turístico e de utilização pública;
V - a observância das normas urbanísticas, de segurança, higiene e qualidade de vida;
(...)
VII - as áreas definidas em projetos de loteamento como áreas verdes ou institucionais não poderão ter sua destinação, fim e objetivos originariamente alterados, exceto quando a alteração da destinação tiver como finalidade a regularização de:
a) loteamentos, cujas áreas verdes ou institucionais estejam total ou parcialmente ocupadas por núcleos habitacionais de interesse social destinados à população de baixa renda, e cuja situação esteja consolidada ou seja de difícil reversão;
b) equipamentos públicos implantados com uso diverso da destinação, fim e objetivos originariamente previstos quando da aprovação do loteamento;
c) imóveis ocupados por organizações religiosas para suas atividades finalísticas.
a) loteamentos, cujas áreas verdes ou institucionais estejam total ou parcialmente ocupadas por núcleos habitacionais de interesse social destinados à população de baixa renda, e cuja situação esteja consolidada ou seja de difícil reversão;
b) equipamentos públicos implantados com uso diverso da destinação, fim e objetivos originariamente previstos quando da aprovação do loteamento;
c) imóveis ocupados por organizações religiosas para suas atividades finalísticas.
(...)
Artigo 181 - Lei municipal estabelecerá, em conformidade com as diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, índices urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações administrativas pertinentes.
§ 1º - Os planos diretores, obrigatórios a todos os Municípios, deverão considerar a totalidade de seu território municipal.
(...)
Artigo 191 - O Estado e os Municípios providenciarão, com a participação da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico”.
6. A disciplina legal de condomínios e desmembramentos é matéria que insere no plexo de normas urbanísticas tendentes ao uso e ocupação do solo urbano. Em razão dessa natureza jurídica, o trâmite de projeto de lei que regule esses assuntos depende da participação comunitária. Como acima destacado, a leitura de seu processo legislativo revela que não foi observada essa importante formalidade essencial - que aquinhoa legitimidade material ao seu conteúdo – determinada pelo inciso II do art. 180 e pelo art. 191 da Constituição do Estado de São Paulo sendo, por esse aspecto, totalmente incompatível a legislação local impugnada com esse parâmetro constitucional.
7. A lei local impugnada também é incompatível com os incisos I, IV, V e VII do art. 180 e com os arts. 181, § 1º, e 191, da Constituição Estadual.
8. Trata-se de inconstitucionalidade material. Predica a Constituição Estadual no tocante ao desenvolvimento urbano o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes. A dotação de áreas verdes ou institucionais no parcelamento do solo objetiva exatamente atender essa diretriz normativa, sendo reforçada, ademais, com a exigência de criação e manutenção de áreas de especial interesse urbanístico e ambiental. Não bastasse, quando a Constituição Estadual excepcionalmente dispensa a alteração de áreas verdes ou institucionais subordina-a as situações taxativamente descritas nas alíneas do inciso VII do art. 180, e nenhuma delas se encontra presente.
9. Além disso, determina o art. 191 da Carta Bandeirante no que se relaciona ao meio ambiente tarefas de preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria. Ora, do contexto emergente, não haverá melhoramento, mas, redução.
10. E qualquer norma atinente ao desenvolvimento urbano conforme prescreve o inciso V do citado art. 180 deve observância às normas urbanísticas e de qualidade de vida, como são as regras instituidoras de áreas verdes. Nesse aspecto convém argumentar, em reforço, que normas municipais sobre uso, ocupação e parcelamento do solo urbano devem manter compatibilidade com o plano diretor, como exige o art. 181 da Constituição Paulista, não podendo comprometer sua essência global, integral e total pronunciada no § 1º.
11. A adoção de normas municipais alheadas ao plano diretor configura indevido fracionamento, permitindo soluções tópicas, isoladas e pontuais, desvinculadas do planejamento urbano integral, vulnerando sua compatibilidade com o plano diretor e sua integralidade. O Supremo Tribunal Federal entende possível o contencioso de constitucionalidade sem que se configure contraste entre a lei impugnada e o plano diretor, estimando desafio direto e frontal à Constituição:
“(...) Plausibilidade da alegação de que a Lei Complementar distrital 710/05, ao permitir a criação de projetos urbanísticos ‘de forma isolada e desvinculada’ do plano diretor, violou diretamente a Constituição Republicana. (...)” (STF, QO-MC-AC 2.383-DF, 2ª Turma, Rel. Min. Ayres Britto, 27-03-2012, v.u., 28-06-2012).
12. Para além deve ser considerada a incompatibilidade da lei local com o art. 144 da Constituição Estadual, que reproduz o art. 29 da Constituição Federal, condicionando a autonomia municipal.
13. O art. 144 da Constituição Estadual impondo a observância na esfera municipal, além das regras da Constituição Estadual, dos princípios da Constituição Federal, é denominado “norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a disciplina dos limites da autonomia municipal, remete para as disposições constantes da Constituição Federal”, como decidiu o Supremo Tribunal Federal ao admitir o controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).
14. Destarte, é possível examinar o preceito legal municipal impugnado à luz das normas constitucionais centrais, viabilizando por força da mencionada norma remissiva o seu contraste com a repartição constitucional de competências legislativas, inerente ao princípio federativo, em especial os arts. 22, I e 24, I, da Constituição Federal.
15. O art. 22, I, da Constituição da República, cataloga no espaço referente à competência normativa privativa da União legislar sobre direito civil, enquanto o art. 24, I, da Constituição de 1988, arrola no âmbito da competência normativa concorrente entre União, Estados e Distrito Federal legislar sobre direito urbanístico.
16. O objeto da lei impugnada tende tanto aos direitos civil e urbanístico, sobre os quais o Município não detém competência normativa, não havendo espaço para invocação de interesse local por não haver sua predominância nem para suplementação normativa que contraria regras federais.
17. O Município não tem competência normativa para dispensa de áreas verdes ou institucionais em desmembramento. Desmembramento é modalidade de parcelamento do solo urbano desde que haja aproveitamento de sistema viário existente sem, contudo, exonerar a instituição de áreas verdes ou institucionais.
III – PEDIDO LIMINAR
18. À saciedade demonstrado o fumus boni iuris, pela ponderabilidade do direito alegado, soma-se a ele o periculum in mora. A atual tessitura da lei apontada como violadora de princípios e regras da Constituição do Estado de São Paulo é sinal, de per si, para suspensão de sua eficácia até final julgamento desta ação, evitando-se atuação desconforme o ordenamento jurídico, criadora de lesão irreparável ou de difícil reparação, sobretudo para respeito à regularidade da divisão e ocupação do solo urbano, inibindo prejuízos à ordem urbanística e mesmo aos particulares interessados.
19. À luz desta contextura, requer a concessão de liminar para suspensão da eficácia, até final e definitivo julgamento desta ação, da Lei n. 4.150, de 18 de abril de 2013, do Município de Ituverava.
IV – PEDIDO
20. Face ao exposto, requerendo o recebimento e o processamento da presente ação para que, ao final, seja julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 4.150, de 18 de abril de 2013, do Município de Ituverava.
21. Requer-se ainda sejam requisitadas informações ao Prefeito e à Câmara Municipal de Ituverava, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre o ato normativo impugnado, protestando por nova vista, posteriormente, para manifestação final.
Termos em que, pede deferimento.
São Paulo, 16 de maio de 2014.
Márcio Fernando Elias Rosa
Procurador-Geral de Justiça
wpmj
Protocolado nº 40.427/2014
Assunto: inconstitucionalidade da Lei 4.150, de 18 de abril de 2013, do Município de Ituverava
1. Distribua-se a inicial da ação direta de inconstitucionalidade, em face da Lei nº 4.150, de 18 de abril de 2013, do Município de Ituverava, junto ao E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
2. Oficie-se ao interessado, informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição inicial.
São Paulo, 16 de maio de 2014.
Márcio Fernando Elias Rosa
Procurador-Geral de Justiça
wpmj
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