PARABÉNS À DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO - CAPITAL
LOTEAMENTO IRREGULAR E VIOLAÇÃO DA LIBERDADE DE ASSOCIAÇÃO
Os Loteadores que fraudaram as leis e a Associação dos Moradores do Jardim Mirelle, foram condenados ao pagamento de multa no valor de R$ 200.000,00, mantida a multa diária no valor de R$ 10.000,00 em caso de descumprimento das obrigações fixadas na sentença. Recursos desprovidos.
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível nº 0031587-27.2013.8.26.0053 Voto 18059 rl
Registro: 2020.0000790329
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº
0031587-27.2013.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que são apelantes
TATSUO MINAMI e AKIME MINAMI, são apelados PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO e DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 7ª Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram parcial provimento ao recurso da Municipalidade e negaram provimento ao recurso dos demais corréus V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
EDUARDO GOUVÊA (Presidente sem voto), MOACIR PERES E COIMBRA
SCHMIDT. São Paulo, 28 de setembro de 2020. LUIZ SERGIO FERNANDES DE SOUZA
RELATOR
Assinatura Eletrônica
Voto nº 18059
Apelação Cível nº 0031587-27.2013.8.26.0053 Comarca de São Paulo
Apelantes: Tatsuo Minami, Akime Minami e Prefeitura Municipal de São Paulo
Apelado: Defensoria Pública do Estado de São Paulo
AÇÃO CIVIL PÚBLICA Loteamento irregular
Responsabilidade dos loteadores que não pode ser afastada
sob o fundamento de que omisso também se revelou o Poder
Público na fiscalização do empreendimento Decerto, não
pode invocar direitos aquele que se coloca à margem da lei
Verificada a concorrência de violação da legislação de
regência, por parte dos loteadores, e de manifesta omissão no
exercício do poder de fiscalização e controle por parte da
Administração Pública, também deve responder o Município
pela regularização do loteamento, diante do fato de ter se
omitido na pronta adoção das providências cabíveis,
consideradas a Lei de Parcelamento do Solo, a Constituição
Estadual e, sobretudo, a regra dos artigos 30, VIII, e 182,
ambos da Constituição Federal .
A responsabilidade do poder público municipal, no entanto, é subsidiária.
Sentença parcialmente reformada. Recurso da Municipalidade parcialmente provido e recurso dos demais corréus improvido.
Vistos, etc.
Cuida-se de ação civil pública movida pela Defensoria Pública do Estado de São Paulo em face de Tatsuo Minami, Akime Minami, Associação dos Moradores do Jardim Mirelle e da Municipalidade de São Paulo, na
qual alega o autor que os dois primeiros requeridos, sucessivamente, parcelaram o imóvel localizado nas imediações da Avenida Vitória (atualmente denominada Rua Anecy Rocha) e Rua do Ensino, na Cidade de São Paulo, alienando-o, a partir de 1999, para fins urbanos, sem a adoção das providências previstas na Lei Federal nº 6.766/79, ao passo que a Municipalidade, terceira requerida, mesmo ciente da existência do loteamento ilegal, absteve-se da adoção de qualquer providência, à exceção de declarar a área como Zona Especial de Interesse Social ZEIS
1. Não bastasse, referida associação, que mantém com o proprietário estreitas relações, compeliu os moradores do assentamento a associarem-se, compulsoriamente, sob pena de expulsão do imóvel.
Busca a Defensoria Pública a antecipação dos efeitos da
tutela para que se abstenham os dois primeiros requeridos de (a) vender,
comprometer à venda, doar ou ofertar qualquer lote objeto da ação; (b) receber ou
cobrar, ou ainda de autorizar que terceiros recebam em seu nome, prestações
vencidas ou vincendas dos adquirentes dos lotes; (c) promover cobrança abusiva,
vexatória ou contrária aos direitos consumeristas; (d) exigir a associação
compulsória dos adquirentes dos lotes. Ainda em sede de antecipação dos efeitos da
tutela, pede o autor (e) que sejam os requeridos constituídos na obrigação de prestar
contas detalhadas relativas aos valores pagos pelos adquirentes; (f) que se determine
a consignação em pagamento das prestações vincendas até “análise econômico-
financeira”; (g) que se decrete o bloqueio de bens do requerido, Tatsuo Minami; (h)
que se suspendam os processos relativos à reintegração de posse ajuizados pela
Associação em face dos moradores. Ao final, pede a procedência da ação civil
pública para condenar Tatsuo Minami e a Municipalidade a promover a
regularização urbanística e fundiária do loteamento ou, subsidiariamente, a
condenação do requerido, Tatsuo Minami, a restituir todos os valores pagos pelos
adquirentes dos lotes, tanto quanto a indenizar as acessões, benfeitorias e gastos com
os trâmites burocráticos, necessários à regularização do parcelamento de solo, sem
prejuízo da reparação por dano moral, confirmando-se, ademais, os termos do
pedido de antecipação dos efeitos da tutela.
O pedido de antecipação dos efeitos da tutela foi
parcialmente deferido (fls. 372 a 374)
O juízo julgou procedente a ação, reconhecendo as
irregularidades apontadas na inicial, resultantes do indevido parcelamento do
imóvel, oportunidade em que condenou os requeridos, solidariamente, ao
cumprimento de obrigação de fazer consistente na regularização do loteamento, estabelecendo o prazo de 180 dias para apresentação do projeto, e de 24 meses, apartir da aprovação do projeto, para a efetiva regularização. Diante do
descumprimento da medida liminar anteriormente deferida, os requeridos, Tatsuo
Minami e Associação dos Moradores do Jardim Mirelle, foram condenados ao
pagamento de multa no valor de R$ 200.000,00, mantida a multa diária no valor de
R$ 10.000,00 em caso de descumprimento das obrigações fixadas. A
Municipalidade, por sua vez, viu-se condenada, subsidiariamente, na obrigação de
implantar as obras de infraestrutura acaso não realizadas pelos primeiros requeridos,
devendo assegurar a observância da destinação de áreas públicas de que trata a regra
do artigo 4º, I, da Lei Federal nº 6.766/79, tudo no prazo de um ano, contado do
esgotamento do prazo concedido aos demais réus ou da data em que se venha a
constatar eventual impossibilidade de regularização do mencionado loteamento
clandestino (1.452 a 1.457 vº).
Seguiram-se embargos de declaração, opostos pela
Municipalidade de São Paulo (fls. 1.462 a 1.469), os quais foram rejeitados (fls.
1.509).
Em apelação, depois de postular a concessão dos benefícios
da justiça gratuita, buscam os requeridos, Tatsuo Minami e Akime Minami, a
reforma da r. sentença, com o julgamento de improcedência, sob o fundamento de
que o loteamento somente não teria sido regularizado por conta da inércia da
Municipalidade, que deixou, ainda, de executar as obras de infraestrutura, obrigação
que, no entender dos recorrentes, cumpria ao Poder Público, negando, os
recorrentes, ademais, a relação com a Associação corré, tanto quanto o fato de que
“lotearam” o imóvel, e isto sob o argumento de que a área do imóvel foi invadida
(fls. 1471 a 1508).
Apelou a Municipalidade para ver-se desobrigada de
responder pelas regularização do fracionamento das terras, promovido por
particulares, argumentando no sentido de que adotou todas as medidas cabíveis, enumeradas no recurso, inclusive as relativas à fiscalização, o que inclui publicação em jornal local de alerta à população concernente à existência de loteamentos
irregulares. Afirma que a regularização do parcelamento, assim como a realização de
obras de infraestrutura, compete exclusivamente aos particulares, não ao Município,
invocando, neste particular, a Lei Municipal nº 11.775/95, tanto quanto da Lei
Federal nº 6.766/79. Subsidiariamente, pede a Municipalidade para que se
reconheça, quando muito, a responsabilidade subsidiária, afastada a solidariedade
(fls. 1.512 a 1.530)
Em contrarrazões (fls. 1.536 a 1.539), a Defensoria Pública,
argumentando com o acerto da r. sentença, pede a confirmação do julgamento.
O Douto Promotor de Justiça (fls. 1.542 a 1.547) e a Douta
Procuradora de Justiça (fls. 1.553 a 1.569) opinam pelo improvimento dos recursos.
É o relatório.
Recebo os recursos, porque tempestivos, consignando a
inexistência de pedido de concessão de efeito suspensivo.
Diga-se, a propósito do pleito de concessão dos benefícios
da gratuidade processual, que se presume a ausência de recursos, quando assim
declarada pela parte, por força da norma do artigo 99, § 3º, do Código de Processo
Civil, presunção esta que aqui não se viu desconstituída, tanto mais diante da
decisão que deferiu a indisponibilidade de bens dos apelantes, Tatsuo Minami e
Akime Minami. Dito isto, passa-se à análise da questão de fundo.
Cuida-se de loteamento de imóvel feito com ofensa às regras
da Lei Federal nº 6.766/79, fato incontroverso, em nenhum momento negado pelas partes.
Não colhe, por extravagante, permissa venia, a argumentação, desenvolvida pelos apelantes, Tatsuo Minami e Akime Minami, no sentido de que a responsabilidade pela regularização e realização das obras de
infraestrutura deve recair exclusivamente sobre a Municipalidade, à consideração de
que o poder público municipal deixou de fiscalizar e regularizar o loteamento cuja
existência os recorrentes em nenhum momento negam. De fato, nemo auditur
turpitudinem suam allegans. A responsabilidade dos apelantes exsurge cristalina ao
exame dos fatos sob a luz da Lei Federal nº 6.766/79, diploma legal que impõe ao
empreendedor a adoção de uma série de providências prévias com vista à promoção
de loteamento de terras regulares, tais como solicitar à Prefeitura Municipal, antes
da elaboração do projeto de loteamento, a definição de diretrizes, em requerimento
devidamente instruído (art. 6º); apresentar, com base nas referidas diretrizes, projeto
de loteamento acompanhado de certidão atualizada da matrícula da gleba (art. 9º);
execução do projeto após a aprovação pelo Poder Público, no prazo estabelecido
em cronograma (art. 12, §1º); submissão do loteamento ao registro imobiliário no
prazo de 180 dias contados da aprovação do projeto (art. 18).
Os recorrentes, contudo, preferiram, clandestinamente,
dividir a gleba, com aproximadamente cinquenta e dois mil metros quadrados, em
mais de 250 lotes, alienando-os sem a adoção de qualquer daquelas providências.
Com efeito, a fls. 664 e 778 constam vários recibos de pagamentos realizados em
favor de Tatsuo Minami, com mediação da Associação de Moradores Jardim Mirelle
(conforme admite a própria ré no quarto parágrafo de fls. 557), o que compõe,
juntamente com a documentação que acompanham a inicial, sólido quadro
probatório, a demonstrar que o requerido, e sua mulher, acabaram por realizar o
parcelamento indevido do imóvel, seja por cessão dos direitos sobre o imóvel, seja
por acordo com os ocupantes.
Diga-se mais, os cuidados do proprietário em relação ao
imóvel não são expressão de uma faculdade, mas imposição que resulta da função social da propriedade, ideia que se foi formando já ao final do século XIX, como revelam a doutrina e a jurisprudência francesa, particularmente.
E nem se argumente com o ajuizamento de ações com vista à
reintegração de posse, em face dos ocupantes do imóvel, pois é certo que se tratava
de medida voltada contra os ocupantes inadimplentes, com o escopo de coagir os
moradores ao pagamento, e não de evitar o irregular parcelamento de solo, como
demonstra o documento juntado pela corré, Associação dos Moradores do Jardim
Mirelle (fls. 622), o que confirma os fatos alegados na inicial.
Neste contexto, não cabe ao particular atribuir ao Município,
exclusivamente, a responsabilidade pelas irregularidades do loteamento, pois o
parcelamento do solo haveria de observar, desde o início, a legislação de regência.
Quanto à Municipalidade, evidente está que concorreu, com
sua evidente omissão e ineficiência, em afronta à regra do artigo 37 da Constituição
Federal, para a consumação da ilegalidade, pois o loteamento foi implantado à
margem da legislação aplicável à espécie, sem que a Prefeitura procedesse,
satisfatoriamente, à necessária fiscalização e controle, com o que não só os
adquirentes ficaram prejudicados, mas também a sociedade paulistana.
Aliás, é triste ver como o poder público municipal é
ineficiente nas ações de controle do uso e do parcelamento do solo. Bairros inteiros
de São Paulo foram se formando, à margem de critérios urbanísticos mínimos, sob o
olhar leniente de agentes fiscais, e sem que a autoridade municipal chamasse para si
a responsabilidade.
Vê-se, assim, que a responsabilidade da Municipalidade
afigura-se presente à medida que não se desincumbiu do dever de fiscalizar a
contento, obrigação esta decorrente do disposto na Lei de Parcelamento do Solo Urbano, do Estatuto da Cidade, da Constituição Estadual (artigo 180, incisos I e V e artigo 181, §3º) e, acima de tudo, à vista da regra dos artigos 30, VIII, e 182, ambos
da Constituição Federal.
Com efeito, as medidas adotadas pela Municipalidade não
apenas foram tardias, como incapazes de evitar a instalação do parcelamento
irregular. Verifica-se, portanto, que a Prefeitura, no momento em que atuou, fê-lo de
forma morosa, ineficiente, quando é certo que havia à sua disposição diversos
instrumentos, conferidos pela Lei Federal nº 6.766/79, para que pudesse, no
exercício legítimo do poder de polícia, conformar a atuação do administrado aos
termos da política de desenvolvimento urbano.
Enfim, comprovadas a omissão e ineficiência da
Municipalidade na fiscalização, o que constitui culpa do serviço (faute du service)
visto que a Prefeitura tem atribuição legal para notificar, multar, embargar a obra,
ajuizar ação demolitória, tudo com vista a compelir o proprietário a regularizar o
loteamento , evidente que disto resulta a responsabilidade do Município no
concernente às medidas necessárias à restauração da legalidade, no que não faz
nenhum favor, descabendo argumentar com uma suposta excludente, calcada na
responsabilidade exclusiva dos loteadores, pois dois ou mais erros não perfazem um
acerto.
Aliás, é pacífica a jurisprudência a reconhecer a
responsabilidade do Município em casos tais, tanto no C. Superior Tribunal de Justiça como neste E. Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - AÇÃO
CIVIL PÚBLICA - PARCELAMENTO DE SOLO - REGULARIZAÇÃO PELO MUNICÍPIO - PODER-
DEVER - LEI 6.766/79, ART.40 - LEGITIMIDADE
PASSIVA DO MUNICÍPIO. - O Município tem o poder-dever de agir no sentido de regularizar loteamento urbano ocorrido de modo clandestino,
sem que a Prefeitura Municipal tenha usado do seu poder de
polícia ou das vias judiciais próprias, para impedir o uso
ilegal do solo. O exercício desta atividade é vinculada. - Recurso não conhecido.
(STJ, REsp 124714 / SP, 2ª T., Rel. Min. Francisco Peçanha
Martins, j. 20/08/2000, DJ 25/09/2000, p. 84).
“ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL.
PARCELAMENTO DE SOLO. MUNICÍPIO. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA.
1. O Município, em se tratando de Ação Civil Pública para
obrigar o proprietário de imóvel a regularizar parcelamento
do solo, em face do modo clandestino como o mesmo
ocorreu, sem ter sido repelido pela fiscalização municipal, é
parte legítima para figurar no pólo passivo da demanda.
2. O Município tem o poder-dever de agir para que
loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento
específico para a sua constituição.
3. O exercício dessa atividade é vinculada.
4. Recurso provido para que o Município, conforme
chamamento feito na inicial pelo Ministério Público, autor
da ação, figure no pólo passivo da demanda.
(STJ, REsp 194732 / SP, Rel. Min. José Delgado, j.
23/02/1999, DJ 21/06/1999, p. 83, RSTJ 123/103).
“Ementa: Ação civil pública, ajuizada pelo Ministério
Público, visando regularizar a implantação de loteamento
clandestino. Ilegitimidade de parte. Responsabilidade da
municipalidade pela preservação e manutenção do meio
ambiente, bem como da fiscalização do regular parcelamento
do solo, como reza o artigo 30, inciso VIII, da Constituição
Federal. (...)” (TJSP, Apel. nº 0117136-43.2008.8.26.0000,
5ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Edson Luiz de
Queiroz, j. 21/08/2013).
O recurso da Municipalidade, contudo, sob outro viés,
comporta parcial provimento.
É certo que não se está diante de solidariedade imposta pela
lei, mas sim pelo juiz da causa, havendo de se sopesar, nestas circunstâncias a
despeito da unicidade de condutas e da coincidência de interesses , os valores
envolvidos na recomposição do dano.
Veja-se que o interesse público, vilipendiado pela ação do
particular, infrator da lei, acaso se consagrasse a responsabilidade solidária da
Municipalidade e do administrado, ver-se-ia duplamente ofendido, pois, optando o
autor da ação por exigir da Municipalidade a execução do julgado, isto pesaria em
desfavor do Erário, vale dizer, em desfavor do contribuinte, que já paga pesados
tributos (e nem sempre contando com a necessária contrapartida do Poder Público).
Dito de outra forma, mais uma vez, o administrado, cujo
interesse individual homogêneo se viu atingido pela ação desagregadora daqueles
que fizeram o parcelamento ilegal do solo, estaria a amargar as consequências
gravosas, do ponto de vista econômico, e agora precisamente quando se trata de cumprir a ordem judicial.
Resumindo, a obrigação haverá de ser integralmente
cumprida pelo particular, cuidando a Municipalidade, no âmbito do seu poder-dever
de polícia, de fiscalizar e de exigir a regularização do parcelamento do solo, pena de
responder por eventual omissão, e mais, pena de eventual configuração da prática de
ato de improbidade administrativa.
Caso, ainda assim em que pese o comprovado esforço da
Municipalidade , a regularização não seja feita pelo particular, cumprirá ao Poder
Público, subsidiariamente, promove-la, com direito de ação de regresso em face do
particular. E, a propósito, não se revela ocioso lembrar a existência de decreto de
indisponibilidade de bens.
Nestes termos, dou parcial provimento ao recurso da
Municipalidade, negando provimento aos apelo dos réus Tatsuo Minami e Akimi
Minami.
Para fins de acesso aos Egrégios Tribunais Superiores, ficam
expressamente pré-questionados todos os artigos legais e constitucionais
mencionados pelos litigantes.
LUIZ SERGIO FERNANDES DE SOUZA
Relator
