Para a configuração do ato de improbidade não se exige que tenha havido dano ou prejuízo material, restando alcançados os danos imateriais. MIN. Eliana Calmon
"Caracterizada afronta aos princípios administrativos da legalidade, impessoalidade e da moralidade, cabíveis as sanções por ato de improbidade administrativa (arts. 37, “caput”, da Const. Da Rep.; art. 111, da Const. Estadual; art. 11, da Lei nº 8.429⁄92 e art. 9º, inc. III, da Lei nº 8.666⁄93) - TJ SP
RECURSO ESPECIAL Nº 541.962 - SP (2003⁄0101035-8)
2.
A
matéria constitucional é insuscetível de apreciação pelo STJ.7.
A
nova ordem constitucional erigiu um autêntico 'concurso de ações' entre os
instrumentos de tutela dos interesses transindividuais e, a fortiori,
legitimou o Ministério Público para o manejo dos mesmos.8.
A
lógica jurídica sugere que legitimar-se o Ministério Público como o mais
perfeito órgão intermediário entre o Estado e a sociedade para todas as
demandas transindividuais e interditar-lhe a iniciativa da Ação Popular, revela
contraditio in terminis.14.
A
moralidade administrativa e seus desvios, com conseqüências patrimoniais para o
erário público enquadram-se na categoria dos interesses difusos, habilitando o
Ministério Público a demandar em juízo acerca dos mesmos.
2.
A
teor da Lei 7.347⁄85 (art. 12), o arresto de bens pertencentes a pessoas
acusadas de improbidade, pode ser ordenado nos autos do processo principal.
1.
A
ação civil pública, ao coibir dano moral ou patrimonial, é própria para
censura a ato de improbidade, mesmo que não haja lesão aos cofres públicos.
"Caracterizada afronta aos princípios administrativos da legalidade, impessoalidade e da moralidade, cabíveis as sanções por ato de improbidade administrativa (arts. 37, “caput”, da Const. Da Rep.; art. 111, da Const. Estadual; art. 11, da Lei nº 8.429⁄92 e art. 9º, inc. III, da Lei nº 8.666⁄93) - TJ SP
Defenda seus direitos constitucionais à liberdade, propriedade, vida digna, meio ambiente sadio, livre uso das praias, ruas e do patrimônio publico . assine PEDIDO DE SUMULA VINCULANTE AO STF
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Superior Tribunal de Justiça
Revista Eletrônica de Jurisprudência |
RECURSO ESPECIAL Nº 541.962 - SP (2003⁄0101035-8)
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RELATORA
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MINISTRA ELIANA CALMON
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RECORRENTE
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BENEDITA MARGARIDA DO NASCIMENTO
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ADVOGADO
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FLÁVIA MARIA PALAVERI MACHADO E
OUTRO
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RECORRIDO
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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE
SÃO PAULO
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EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL –
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – LEGITIMIDADE – MINISTÉRIO PÚBLICO – PEDIDO DE REPARAÇÃO DE
DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO – POSSIBILIDADE – PROVA DE DANO MATERIAL AO
ERÁRIO – DESNECESSIDADE.
1. Não se conhece do recurso
especial nos pontos em que não foram preenchidos os seus pressupostos de
admissibilidade.
2. É perfeitamente cabível na ação
civil pública, regulada pela Lei 7.347⁄85, pedido de reparação de danos
causados ao erário pelos atos de improbidade administrativa, tipificados na Lei
8.429⁄92. Precedentes desta Corte.
3. Para a configuração do ato de
improbidade não se exige que tenha havido dano ou prejuízo material, restando
alcançados os danos imateriais.
4. Recurso especial conhecido em
parte e, nessa parte, improvido.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os
autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda
Turma do Superior Tribunal de Justiça "A Turma, por unanimidade, conheceu
parcialmente do recurso e, nessa parte, negou-lhe provimento, nos termos do
voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros João Otávio
de Noronha, Castro Meira, Humberto Martins e Herman Benjamin votaram com a Sra.
Ministra Relatora.
Brasília-DF, 27 de fevereiro de 2007
(Data do Julgamento)
MINISTRA ELIANA CALMON
Relatora
RECURSO ESPECIAL Nº 541.962 - SP
(2003⁄0101035-8)
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RECORRENTE
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BENEDITA MARGARIDA DO NASCIMENTO
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ADVOGADO
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FLÁVIA MARIA PALAVERI MACHADO E
OUTRO
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RECORRIDO
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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE
SÃO PAULO
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RELATÓRIO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: - Trata-se de recurso especial
interposto, com base no permissivo constitucional das alíneas "a" e
"c", contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo,
assim ementado (fl. 242):
AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANO, NASCENTE
EM ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. – Distinção entre ação civil pública e de
ação de reparação do dano, causado pela improbidade administrativa.
Entendimento do artigo 29, inciso V, da Constituição da República.
Caracterizada afronta aos princípios administrativos da legalidade,
impessoalidade e da moralidade, cabíveis as sanções por ato de improbidade
administrativa (arts. 37, “caput”, da Const. Da Rep.; art. 111, da Const. Estadual;
art. 11, da Lei nº 8.429⁄92 e art. 9º, inc. III, da Lei nº 8.666⁄93).
Inocorrência de julgamento “extra petita” ou “ultra petita”. Honorários
advocatícios bem fixados e devidos em favor da Fazenda Estadual. Rejeitadas as
preliminares de nulidade. Recurso improvido.
Aponta a recorrente violação do art.
535 do CPC, aduzindo que o Tribunal a quo não sanou as contradições
apontadas em embargos de declaração, no que diz respeito ao cabimento de ação
civil pública para reparação de danos ao erário por ato de improbidade, o que
levaria à extinção do processo.
Outrossim, aduz que o acórdão é nulo
pelos seguintes fundamentos: não foi realizada a citação de litisconsortes
passivos necessários, em afronta ao art. 47 do CPC; houve cerceamento de
defesa, uma vez que não foi lhe concedido prazo para sanar irregularidade de
representação processual, nem foi nomeado advogado dativo para defesa, o que a
levou a ser considerada revel, de modo que não foi intimada a produzir provas e
acompanhar o processo; e não foi devidamente fundamentado o acórdão quanto à
fixação da pena, o que implicou afronta ao art. 12, parágrafo único, da
Lei 8.429⁄92, 131 e 458, II, do CPC.
Alega, também, além de dissídio
jurisprudencial, que foi contrariado o art. 1º da Lei 7.347⁄85, sustentando que
a ação civil pública não poderia ser usada para se obter provimentos próprios
da ação de improbidade administrativa, tal como a reparação de dano ao erário,
de modo que o processo haveria de ser extinto sem julgamento do mérito, por
inadequação da via eleita e ilegitimidade ativa do Ministério Público.
No mérito, aponta violação aos arts.
131, 333, I, e 334, IV, do CPC, 9º, IV, 11 e 12, I, da Lei 8.429⁄92, defendendo
que não há provas suficientes da prática de ato de improbidade; que os atos
questionados não podem ser considerados como de improbidade, pois não foram
praticados com dolo; bem como que não há prova de que tenha havido dano ao
erário.
Por fim, consigna que, "em
relação à condenação da verba honorária, ao contrário do que decidiu o E.
Tribunal de Justiça, houve sim julgamento ultra petita, tendo sido,
outrossim, afrontado o disposto no artigo 20 do Código de Processo Civil".
Com as contra-razões, subiram os
autos.
Relatei.
RECURSO ESPECIAL Nº 541.962 - SP (2003⁄0101035-8)
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RELATORA
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MINISTRA ELIANA CALMON
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RECORRENTE
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:
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BENEDITA MARGARIDA DO NASCIMENTO
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ADVOGADO
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:
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FLÁVIA MARIA PALAVERI MACHADO E
OUTRO
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RECORRIDO
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:
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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE
SÃO PAULO
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VOTO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON
(RELATORA): Preliminarmente,
não conheço do recurso quanto às questões em torno do art. 47 do CPC, dos
critérios para fixação da pena, bem como da ausência de dolo da recorrente para
configuração de ato de improbidade, uma vez que tais pontos não foram prequestionados,
atraindo a incidência da Súmula 282⁄STF. Ressalto que tais questões não foram
objeto dos embargos de declaração aviados pela ré.
Também não conheço do recurso com
relação ao cerceamento de defesa, pois, a par da falta de prequestionamento,
nesse ponto o especial não indicou nenhum artigo de lei federal tido por
violado, restando deficientemente fundamentado, pelo que tem aplicação a Súmula
284⁄STF.
Incide no óbice do mesmo verbete o
exame da alegada violação do art. 20 do CPC, dada a deficiente fundamentação do
recurso, não permitindo a exata compreensão da controvérsia.
Quanto à falta de provas suficientes
da prática de ato de improbidade, verifico que o exame da alegação está vedada
pela Súmula 7⁄STJ, que obsta a reapreciação de matéria fático-probatória.
Passo ao exame das demais alegações.
Da análise dos autos, verifica-se
que o Tribunal a quo bem fundamentou seu entendimento, rejeitando, ainda
que implicitamente, a tese defendida pela ora recorrente nos embargos de
declaração, não havendo de se falar em deficiência na jurisdição prestada. Não
configurada qualquer violação dos arts. 458 e 535 do CPC.
No tocante ao cabimento da ação
civil pública, esta Corte tem entendido ser perfeitamente cabível esta espécie
de ação, regulada pela Lei 7.347⁄85, para pedido de reparação de danos causados
ao erário pelos atos de improbidade administrativa, tipificados na Lei
8.429⁄92, de forma que se apresenta de absoluta correção o acórdão impugnado,
em sintonia com a posição deste Tribunal, refletida nos julgados que destaco:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE.
MINISTÉRIO PÚBLICO. DANO AO ERÁRIO PÚBLICO.
1. Ausência de prequestionamento que
induz ao não-conhecimento do recurso.
3. O Ministério Público é parte
legítima para promover Ação Civil Pública visando ao ressarcimento de dano ao
erário público.
4.O Ministério público, por força do
art. 129, III, da CF⁄88, é legitimado a promover qualquer espécie de ação na
defesa do patrimônio público social, não se limitando à ação de reparação de
danos. Destarte, nas hipóteses em que não atua na condição de autor, deve
intervir como custos legis (LACP, art. 5º, § 1º; CDC, art. 92; ECA, art.
202 e LAP, art. 9º).
5.A carta de 1988, ao evidenciar a
importância da cidadania no controle dos atos da administração, com a eleição
dos valores imateriais do art. 37, da CF como tuteláveis judicialmente,
coadjuvados por uma série de instrumentos processuais de defesa dos
interesses transindividuais, criou um microsistema de tutela de interesses
difusos referentes à probidade da administração pública, nele encartando-se a
Ação Popular, a Ação Civil Pública e o Mandado de Segurança Coletivo, como
instrumentos concorrentes na defesa desses direitos eclipsados por cláusulas
pétreas.
6.Em conseqüência, legitima-se o
Ministério Público a toda e qualquer demanda que vise à defesa do patrimônio
público sob o ângulo material (perdas e danos) ou imaterial (lesão à
moralidade).
9. Interpretação histórica justifica
a posição do MP como legitimado subsidiário do autor na Ação Popular quando
desistente o cidadão, porquanto à época de sua edição, valorizava-se o parquet
como guardião da lei, entrevendo-se conflitante a posição de parte e de custos
legis.
10. Hodiernamente, após a
constatação da importância e dos inconvenientes da legitimação isolada do
cidadão, não há mais lugar para o veto da legitimatio ad causam do MP
para a Ação Popular, a Ação Civil Pública ou o Mandado de Segurança coletivo.
11. Os interesses mencionados na
LACP acaso se encontrem sob iminência de lesão por ato abusivo da autoridade
podem ser tutelados pelo mandamus coletivo.
12. No mesmo sentido, se a
lesividade ou a ilegalidade do ato administrativo atingem o interesse difuso,
passível é a propositura da Ação Civil Pública fazendo as vezes de uma Ação
Popular multilegitimária.
13. As modernas leis de tutela dos
interesses difusos completam a definição dos interesses que protegem. Assim é
que a LAP define o patrimônio e a LACP dilargou-o, abarcando áreas antes
deixadas ao desabrigo, como o patrimônio histórico, estético, moral, etc.
15. O STJ já sedimentou o
entendimento no sentido de que o julgamento antecipado da lide, não implica
cerceamento de defesa, se desnecessária a instrução probatória, máxime a
consistente na oitiva de testemunhas. In casu, os fatos relevantes foram
amplamente demonstrados mediante prova documental conclusiva. Releva notar, por
oportuno, que a não-produção de provas deveu-se por culpa exclusiva da
Recorrente, que, instada a se manifestar sobre a documentação, quedou-se
inerte, muito embora a causa petendi tenha sido elucidada pela
prova documental existente nos autos e insindicável nesta via ( Súmula 07 ).
16. Recurso Especial
parcialmente conhecido e improvido.
(REsp 401.964⁄RO - Min. Luiz Fux -
Primeira Turma - DJ 11⁄11⁄2002 - Pág. 155)
PROCESSUAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA -
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (L. 8.429⁄92) - ARRESTO DE BENS - MEDIDA CAUTELAR -
ADOÇÃO NOS AUTOS DO PROCESSO PRINCIPAL - L. 7.347⁄85, ART. 12.
1. O Ministério Público tem
legitimidade para o exercício de ação civil pública (L. 7.347⁄85), visando
reparação de danos ao erário causados por atos de improbidade administrativa
tipificados na Lei 8.429⁄92.
(REsp 199.478⁄MG - Min. Gomes de
Barros - Primeira Turma - DJ 08⁄05⁄2000 - Pág. 61)
AÇÃO CIVIL PÚBLICA - DEFESA DO
PATRIMÔNIO PÚBLICO - LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO - INDISPONIBILIDADE DE
BENS.
I - "O Ministério Público
possui legitimidade ativa para propor ação civil pública visando o
ressarcimento de danos causados ao patrimônio público por prefeito
municipal." (REsp 159231⁄Humberto)
II - A indisponibilidade
patrimonial, na ação civil pública para ressarcimento de dano ao Erário deve
atingir bens na medida em que bastam à garantia da indenização.
(REsp 226.863⁄GO - Min. Gomes de
Barros - Primeira Turma - DJ 04⁄09⁄2000 - Pág. 123)
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATOS DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. LEGITIMAÇÃO ATIVA DO
MINISTÉRIO PÚBLICO. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ARTS. 127 E 129, III. LEI 7.347⁄85
(ARTS. 1º, IV, 3º, II, E 13). LEI 8.429⁄92 (ART. 17). LEI 8.625⁄93 (ARTS. 25 E
26).
1. Dano ao erário municipal afeta o
interesse coletivo, legitimando o Ministério Público para promover o inquérito
civil e ação civil pública objetivando a defesa do patrimônio público. A
Constituição Federal (art. 129, III) ampliou a legitimação ativa do Ministério
Público para propor Ação Civil Pública na defesa dos interesses coletivos.
2. Precedentes jurisprudenciais.
3. Recurso não provido.
(REsp 154.128⁄SC - Min. Demócrito
Reinaldo - Primeira Turma - DJ 18⁄12⁄1998 - Pág. 294)
Por fim, no que se refere à prova de
dano ao erário, é importante frisar que não se exige, para a configuração do
ato de improbidade, a existência de dano ou prejuízo material.
Aliás, desde a época em que surgiu
no direito brasileiro a ação popular, tenta-se ligar a idéia de prejuízo ou
dano à perda do erário, deixando à margem o imenso prejuízo que pode ser
causado ao meio ambiente, às artes, à moralidade ou até mesmo ao patrimônio
histórico e cultural da nação, nem sempre mensurável em dinheiro. O equivocado
raciocínio está hoje inteiramente superado porque na ação civil pública,
acertadamente, a expressão ATOS LESIVOS, constante do art. 1º da
Lei 4.717⁄65, (ação popular), foi substituída pela expressão DANOS MORAIS E
PATRIMONIAIS, o que deixa clara a intenção político-legislativa de
sancionar não somente os atos danosos aos cofres públicos, mas também as
improbidades geradoras de danos imateriais, eis que tais atos atingem a
moralidade, requisito que hoje está explicitado na Constituição Federal como
princípio da administração pública. Assim, é possível haver lesão presumida, na
medida em que a moralidade passou a ser, por princípio, dever do administrador
e direito público subjetivo.
Esse entendimento encontra-se
sedimentado no direito pretoriano desta Corte, como demonstram as ementas que
transcrevo, no que interessa:
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO -
AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ALCANCE - PROVA - SÚMULA 7⁄STJ.
2. Moralidade pública que, quando
agredida, enseja censura.
(...)
5. Recurso especial não conhecido.
(REsp 261.691-MG, rel. Min. Eliana
Calmon, 2ª Turma, unânime, julgado em 28⁄05⁄2002, DJ 05⁄08⁄2002)
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
LEI 8.429⁄92. VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. CONTRATAÇÃO
MEDIANTE CARTA-CONVITE PELO MUNICÍPIO DE EMPRESAS AS QUAIS FAZIAM PARTE O
VICE-PREFEITO E O IRMÃO DO PREFEITO, PESSOAS IMPEDIDAS DE LICITAR. LESÃO À
MORALIDADE ADMINISTRATIVA QUE PRESCINDE DA EFETIVA LESÃO AO ERÁRIO. SANÇÕES
POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS COMPATÍVEIS COM A INFRAÇÃO. PRINCÍPIO DA
RAZOABILIDADE.
(...)
6. Recurso parcialmente provido,
para aplicar a regra prevista no art. 12, III da Lei 8.429⁄92, imputando-se a
multa civil em 10 vezes o valor da remuneração, excluindo-se o ressarcimento do
dano ao erário e seus consectários e mantendo a suspensão dos direitos
políticos, assim como a inabilitação para contratar com o Poder Público, pelo
prazo de 03 (três) anos, como forma de obtemperar a sanção.
(REsp 439.280⁄RS, rel. Min. Luiz
Fux, 1ª Turma, maioria, DJ 16⁄06⁄2003)
Com essas considerações, conheço em
parte do recurso e, nessa parte, nego-lhe provimento.
É o voto.
CERTIDÃO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
|
Número Registro: 2003⁄0101035-8
|
REsp 541962 ⁄ SP
|
Números Origem: 1267365
200201248872 89496
|
PAUTA: 27⁄02⁄2007
|
JULGADO: 27⁄02⁄2007
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Relatora
Exma. Sra. Ministra ELIANA
CALMON
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro JOÃO OTÁVIO DE
NORONHA
Subprocuradora-Geral da República
Exma. Sra. Dra. MARIA CAETANA CINTRA
SANTOS
Secretária
Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI
AUTUAÇÃO
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RECORRENTE
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:
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BENEDITA MARGARIDA DO NASCIMENTO
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ADVOGADO
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:
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FLÁVIA MARIA PALAVERI MACHADO E
OUTRO
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RECORRIDO
|
:
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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE
SÃO PAULO
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ASSUNTO: Ação Civil Pública -
Improbidade Administrativa
CERTIDÃO
Certifico que a egrégia SEGUNDA
TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data,
proferiu a seguinte decisão:
"A Turma, por unanimidade,
conheceu parcialmente do recurso e, nessa parte, negou-lhe provimento, nos
termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)."
Os Srs. Ministros João Otávio de
Noronha, Castro Meira, Humberto Martins e Herman Benjamin votaram com a Sra.
Ministra Relatora.
Brasília, 27 de
fevereiro de 2007
VALÉRIA ALVIM DUSI
Secretária
|
Documento: 674702
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Inteiro Teor do Acórdão
|
- DJ: 14/03/2007
|
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