terça-feira, 6 de julho de 2021

Loteamentos irregulares e a responsabilidade solidária do Município



Publicado em . Elaborado em . 

  • DIREITO MUNICIPAL
  • GERAL (DIREITO MUNICIPAL)
  • PODER DE POLÍCIA
    • RESUMO:O presente trabalho visa trazer à tona um assunto de extrema importância, na medida em que tem reflexo direto no cotidiano das pessoas pertencentes às mais diversas classes sociais, podendo ser, o tema em discussão, percebido como um direito-dever do Estado. A preocupação com a construção de loteamentos irregulares, bem como, com a responsabilidade solidária do município frente às consequências negativas que atingem pessoas que se tornam, a partir de então, novos sujeitos de direitos motivou o desenvolvimento da pesquisa. A omissão do município diante da construção de loteamentos irregulares é algo que vem desestruturar a paz familiar, além de colidir com o que representa o Estado Democrático de Direito, cujo embasamento consiste em garantir o mínimo de dignidade a cada cidadão, levando-se em consideração aquilo que será prioridade e trará o bem-estar da coletividade, caso contrário será colocada em cheque a capacidade urbanístico-jurídica da gestão pública deixando a propriedade de cumprir a sua função social. É através da análise de fundamentação legal e doutrinária que poderemos chegar ao nosso objetivo, ou seja, sabermos qual a parcela de responsabilidade que cabe ao município e aos proprietários, visto que o primeiro deixa de cumprir com uma de suas funções por meio da omissão de seus agentes e o segundo pelos danos causados por agir em desconformidade com a lei. Após vivenciar na prática essa situação, testemunhar o desconhecimento da população e perceber que essa é uma prática recorrente e nociva o desejo de conhecer o assunto passou a ser uma necessidade diante da realidade vivenciada, que por muitas vezes, acaba por atingir pessoas desinformadas, embora existam institutos que regulamentam o tema no Brasil, e que este reflita e tenha incidência direta no cotidiano da sociedade como um todo.

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      1 INTRODUÇÃO

      A construção de loteamentos irregulares e a responsabilidade solidária do município têm se tornado um tema de extrema relevância, haja vista que o uso adequado do espaço urbano visa a contemplar e garantir preceitos constitucionais considerados fundamentais, como a dignidade da pessoa humana, através da moradia, do trabalho, do lazer e da possibilidade do direito a cidade.

      Diante do desenvolvimento dos centros urbanos e da exploração desenfreada do espaço urbanístico esse tema tornou-se recorrente, fazendo-se necessária a sua discussão diante das fontes formais que orientam e que norteiam o referido tema, com o intuito de proporcionar, de forma efetiva, o bem-estar social, visando à concretização dos interesses difusos.     

      O parcelamento do solo urbano surgiu como uma necessidade básica do ser humano que tem se manifestado, cotidianamente, levando à criação de uma legislação, Lei 6766/79, dentre outras, que orientam a construção de loteamentos urbanos, como o Estatuto das Cidades e a própria Constituição da República Federativa do Brasil. 

      Mas é possível perceber que, embora haja uma legislação sobre o referido tema, é crescente a construção de loteamentos irregulares que acabam trazendo consequências negativas para a sociedade e, quando estes aparecem, a população não sabe  quem irá assumir a responsabilidade para responder pelos danos causados, muito embora os municípios tenham que autorizar e fiscalizar a construção dos mesmos.

      A legislação atual de uso urbanístico do solo não abarca unicamente a responsabilização do proprietário, mas também do município, já que o Estado tem o poder dever de resguardar e garantir o bem-estar do cidadão de forma ainda que mínima e, embora busque estimular o desenvolvimento econômico, tal estímulo não pode usurpar a garantia de uma vida digna no espaço urbano, privilegiando, muitas vezes, por meio da omissão dos atos de fiscalização, a “especulação imobiliária”.

      2 LOTEAMENTOS: DA CONSTITUIÇÃO À NORMATIZAÇÃO LEGAL

      O uso fragmentado do solo urbano é valorado pelo direito constitucional, trazendo à tona a tutela jurisdicional/administrativa protegendo não só a dignidade da pessoa humana através do direito à moradia, trabalho e lazer, mas também possibilitando ao município zelar pela dinâmica da mobilidade urbana.

      Isso se torna possível através do controle administrativo dos loteamentos, papel crucial exercido pelo Estado perante a sociedade, visando à garantia de direitos difusos. É assim que a própria Carta Magna nos traz em  seu art. 30, VIII [1], que vem de encontro ao tema ora discutido no presente trabalho.

      Sobre isso, vejamos a definição de Hely Lopes Meirelles[2] (1976, p. 62) para loteamento:

      Loteamento é meio de urbanização e só se efetiva por procedimento voluntário e formal do proprietário da gleba, que planeja a sua divisão e a submete à aprovação da Prefeitura, para subsequente inscrição no registro imobiliário, transferência gratuita das áreas das vias públicas e espaços livres ao Município, e a limitação dos lotes; o desmembramento é apenas repartição da gleba, sem atos de urbanização, e tanto pode ocorrer pela vontade do proprietário (venda, doação, etc) como por imposição judicial (arrematação, partilha, etc), em ambos os casos sem qualquer transferência de área ao domínio público.

      É importante ressaltar que a Lei Nº 6.766/76[3], que é um dentre os diversos institutos que abordam a temática do parcelamento do solo urbano, define em seu art. 1º, § 1º, que loteamento “subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes”.

      Não resta dúvida de que a atividade urbanística de parcelamento do solo nasceu imbricada ao processo de urbanização das cidades, trazendo consequência para estas mudanças significativas, seja no âmbito espacial, paisagístico ou limítrofe. Porém, o loteamento não pode ser configurado apenas de acordo com o desejo da iniciativa privada, o mesmo deve seguir formalidades, visto que, embora a gleba de terra pertença ao particular, é o poder público quem traça as diretrizes a serem seguidas nesse processo, com a finalidade de evitar futuras distorções ao processo futuro de urbanização.

      Embora a União dê as diretrizes gerais, o Município possui legislação própria, o Plano Diretor, que tem como primordial intuito a viabilização do adequado desenvolvimento do espaço urbano. Daí a relevância da ação de seus agentes que, ao atuarem dentro dos padrões exigidos, viabilizarão que os loteamentos urbanos surjam em consonância com a norma e não cause futuros transtornos aos munícipes.

      3 RESPONSABILIDADE CIVIL SOLIDÁRIA POR LOTEAMENTO IRREGULAR

      A não observância do poder de polícia do município, ou seja, os atos omissivos de seus agentes, pode trazer consequências negativas que terão desdobramentos negativos e incidirão de forma objetiva na esfera cível, criminal e social.

       Nos dizeres de Hely Lopes Meirelles (1991, p. 552)[4], a mesma afirma que “[...] o legislador constituinte só cobriu o risco administrativo da atuação ou inação dos servidores públicos; não responsabilizou objetivamente a Administração por atos predatórios de terceiros, nem por fenômenos naturais que causem danos aos particulares”. Quando se trata do uso e parcelamento do solo urbano é notório que a própria Constituição Federal procura dar o embasamento necessário, trazendo as diretrizes referentes ao assunto, tamanha é a relevância do tema e, em especial, pelo que pode ocorrer ao sujeito de direito, no caso a coletividade, caso o poder público venha a agir de forma omissiva no tocante a suas atribuições a esse respeito.

      Já sobre o referido tema em análise, diz Celso Antonio Bandeira de Mello (2013, p.11-20)[5] que “no caso de dano por comportamento omissivo, a responsabilidade do Estado é subjetiva. Responsabilidade subjetiva é aquela cuja irrupção depende de procedimento contrário ao Direito, doloso ou culposo”.

      É necessário compreender que a maioria dos cidadãos não consegue vislumbrar, no seu total ou parcial desconhecimento, a relevância do assunto em pauta, nem muito menos compreender que o desconhecimento de tal tema reforça e se nos apresenta como um aprofundador das desigualdades sociais, diante do descaso com que algumas pessoas infringem a legislação vigente que regula tal assunto.

      Sobre isso Hely Lopes Meirelles[6], ao analisar o texto da Carta Magna, compreende “(...) que o constituinte estabeleceu para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar a terceiros por danos causados por seus servidores independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão. (...)”.

      O que prevalece hoje no nosso sistema jurídico é a Teoria da Responsabilidade Objetiva, segundo as longas discussões ora feitas pela doutrina, o que garante a responsabilização, seja ela por ato comissivo ou por omissão, fazendo com que os sujeitos de direito tenham seus direitos minimamente resguardados.

      Desta forma o poder de polícia ganharia uma nova significação, não se restringindo apenas à questão da segurança, mas possibilitando a regulamentação dos direitos individuais em detrimento da coletividade.

      O exercício do poder de polícia é um poder-dever, cuja omissão do ente que deve exercê-lo, confronta de forma direta não só com leis específicas, mas também com preceitos constitucionais. Sobre isso vejamos o que diz o Art. 40 da Lei nº 6.766/79[7]:

      Artigo 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes (Brasil, 1979)

      Sobre isso vejamos o que a própria jurisprudência diz:

      ADMINISTRATIVO – LOTEAMENTO INACABADO – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DO MUNICÍPIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPUTAÇÃO POR AÇÃO DE REGRESSO À EMPRESA LOTEADORA. 1. É dever do município fiscalizar os loteamentos, desde a aprovação até a execução de obras. 2. A CF/88 e a lei de parcelamento do solo (Lei 6.766/79) estabelecem a solidariedade na responsabilidade pela inexecução das obras de infra-estrutura (art. 40). 3. Legitimidade do município para responder pela sua omissão e inação da loteadora. 4. Recurso especial provido. (REsp 252.512/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, 2ª Turma do STJ. DJ 29/10/2001 p. 194)[8]

      RECURSO ESPECIAL. DIREITO URBANÍSTICO. LOTEAMENTO IRREGULAR. MUNICÍPIO. PODER-DEVER DE REGULARIZAÇÃO. 1. O art. 40 da lei 6.766/79 deve ser aplicado e interpretado à luz da Constituição Federal e da Carta Estadual. 2. A Municipalidade tem o dever e não a faculdade de regularizar o uso, no parcelamento e na ocupação do solo, para assegurar o respeito aos padrões urbanísticos e o bem-estar da população. 3. As administrações municipais possuem mecanismos de autotutela, podendo obstar a implantação imoderada de loteamentos clandestinos e irregulares, sem necessitarem recorrer a ordens judiciais para coibir os abusos decorrentes da especulação imobiliária por todo o País, encerrando uma verdadeira contraditio in terminis a Municipalidade opor-se a regularizar situações de fato já consolidadas. 4. (…). 5. O Município tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição. 6. Se ao Município é imposta, ex lege, a obrigação de fazer, procede a pretensão deduzida na ação civil pública, cujo escopo é exatamente a imputação do facere, às expensas do violador da norma urbanístico-ambiental. 5. Recurso especial provido. (REsp 448216/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, 1ª Turma do STJ. DJ 17/11/2003 p. 204)[9]

      O poder-dever do município, que é o poder de polícia que a mesma tutela, tem como escopo a prevenção para que a omissão de suas ações não enseje danos aos padrões urbanísticos e a coletividade que nele vive, desta feita o poder dado ao Estado, na verdade é um instrumento assecuratório do interesse coletivo e do próprio direito urbanístico. Por tutelar interesse de tamanho alcance é que a responsabilidade do município é objetiva, não podendo a esfera pública da administração municipal se omitir diante do que aqui foi ora exposto. Assim diz a Constituição Federal em seu art. 37, §6º:

      Artigo 37.- (...)

      §6º- As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

      A previsão constitucional desse direito está embasada no princípio da supremacia do interesse público, valorando legalmente de forma proporcional e razoável direitos que ponderados diante de sua relevância acabam por ser priorizados em determinado momento, porém não anulam os demais. Esse equilíbrio evidencia e efetiva a vivência de um real Estado Democrático de Direito.

      Assim explica Hely Lopes Meirelles[10] (1991, p. 551) no referido artigo:

      O exame desse dispositivo revela que o constituinte estabeleceu para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros por seus servidores, independentemente no cometimento da lesão. Firmou-se, assim, o princípio objetivo da responsabilidade sem culpa pela atuação lesiva dos agentes públicos.

      Sobre isso vejamos o que diz Raquel de Carvalho sobre a supremacia do interesse público “com base na premissa de que a Administração não titulariza os interesses públicos primários, é lugar comum afirmar a indisponibilidade de tais interesses pelo agente encarregado de, na sua gestão, protegê-los. Quem detém apenas poderes instrumentais à consecução de um dado fim não possui, em princípio, a prerrogativa de deles abrir mão, donde resulta a ideia de indisponibilidade do interesse público”

      Pablo Stolze Gagliano e Rodolfo Pamplona Filho[11] (2012, p. 82) conceituam o significado do termo dano. Segundo os mesmos seria uma “lesão a um interesse jurídico tutelado - patrimonial ou não -, causado por ação ou omissão do sujeito infrator”.

      Portanto, o poder-dever do Estado surge como uma limitação ao uso da propriedade, visto que a mesma deve ter o seu uso adequado a uma função social, sendo o bem utilizado de forma positiva não só para o proprietário, mas também visando o bem de toda a coletividade.

      Se há uma previsão legal de que o município deve agir como órgão fiscalizador compete a ele também autuar os infratores da lei de forma coercitiva e, mesmo que o Estado se posicione de forma omissiva, este posicionamento não retira do particular a sua responsabilidade pelos danos causados a coletividade e este também terá que adimplir os gastos  pelos danos materiais e morais causados aos cidadãos que tenham adquirido os lotes, podendo ainda responder criminal, civil e administrativamente pela conduta praticada.


      4 CONCLUSÃO

      A finalidade dessa pesquisa foi fomentar o discurso sobre a forma como ocorre a construção de loteamentos irregulares, destacando a influência dos mesmos no meio urbano, e, consequentemente, seus reflexos na qualidade de vida das pessoas e possíveis transgressões de direitos ocorridas quando do surgimento dos mesmos, pois embora seja do conhecimento de todos a existência de diretrizes de regulamentação urbanística, inclusive constitucionais, a maioria dos parcelamentos do solo não seguem os padrões normativos, sendo construídos em desacordo com a lei, o que se torna campo fértil para o surgimento e a proliferação de loteamentos irregulares e clandestinos.

      Porém, mesmo diante de tão dura constatação, é inegável que a produção e reprodução do espaço urbano são atividades contínuas e, embora se tenha percebido que o desenvolvimento urbanístico é uma realidade, na contramão de todo esse desenvolvimento temos, ainda hoje, a busca pela efetivação da garantia a um direito fundamental: o direito à moradia.

      Para tanto, foram criados institutos jurídicos específicos como a Lei 6.766/79, Lei de Uso e Parcelamento do Solo, o Estatuto das Cidades, legislações estaduais e municipais, além de instrumentos como o próprio Plano diretor, visando a coibir práticas delituosas que viessem a ameaçar o bem-estar social e o exercício da função social da propriedade.

      A ilegalidade tem sido um dos principais motivos para que o espaço urbano se torne descontínuo e desconhecido, e essa prática tem produzido um desconforto visual e estrutural nas zonas urbanas causando a desorganização das cidades. A ilegalidade encontra fundamentos normativos para a sua reversão através de um processo que deve ocorrer nas esferas administrativas e judicial e, nestes casos, o município deverá exercer com atenção redobrada o seu poder-dever de polícia.

      Diante dessa necessidade assecuratória de direitos fundamentais, e no intuito de resguardar o cidadão de boa-fé, é que, primeiramente, nossa Carta Magna dá, expressamente, autonomia aos municípios, para, de forma harmônica com os demais entes federativos, legislar de forma supletiva visando a dirimir conflitos causados por peculiaridades específicas do mesmo.

      Muitos são os sujeitos que estão diretamente ligados a tal relação. Dentre eles podemos destacar: o Poder Público (União, Estado, Município), loteadores e adquirentes. Porém, o Governo Federal tem agido de forma a favorecer a reversão de tal situação, inclusive responsabilizando, por meio de legislação, não só o loteador, mas também o Município, que em caso de omissão responderá solidariamente pelos danos causados a terceiros, sejam eles pela falta de segurança, infraestrutura, fiscalizações sanitárias dentre outras, ficando comprovado o nexo causal que deu ensejo ao dano.

      Embora a regularização dos loteamentos irregulares e clandestinos seja uma possibilidade real, há que se falar que a mesma deve obediência aos requisitos legais e que tal processo não impede o uso de instrumentos que venham a coibir tal prática, como a proposição de Ação Civil Pública, que é cabível em situações que envolvam direitos difusos e que afetem a ordem urbanística, no foro do local onde ocorreu o dano, cabendo prestação pecuniária, ação de fazer ou não fazer, nas situações, por exemplo, do artigo 4º da Lei 7347/85.

      Trabalhos como este são necessários para trazer à tona questões jurídico-sociais que exigem uma atuação do poder público à altura da dimensão do tema ora aqui discutido, haja vista que o Estado tem o poder-dever de garantir a organização do espaço urbanístico e o cumprimento da lei, o que torna imperiosas as ações comissivas previstas legalmente. Assim também como as orientações devidas e corretas referentes ao uso e parcelamento do solo urbano.

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      REFERÊNCIAS

      ________________. Direito Administrativo brasileiro , 1991. p. 552.

      ________________. Direito Administrativo brasileiro , 1991. p. 551.

      BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.

      BRASIL.Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988.

      CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. Editora Jus Podivrm. Salvador, 2008, pag. 72.

      GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo curso de direito civil. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. Vol. 3.

      <https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/7889659/recurso-especial-resp-252512-sp-2000-0027425-9-stj>. Acessado em 31/05/2017.

      <http://www.urbanismo.mppr.mp.br/arquivos/File/STJResponsabilidadesubsidiariaMunicipioregularizacaoloteamento.pdf>. Acessado em 31/05/2017.

      Lei de parcelamento do solo urbano. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979.

      MEIRELLES, Hely Lopes, “Urbanismo e proteção ambiental”, RDP nº 39/40, ERT, São Paulo, 1976, p. 62

      MEREILLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.

      NOTAS

      [1] Art. 30. Compete aos Municípios:

      (...)

      VIII- promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

      [2] MEIRELLES, Hely Lopes. “Urbanismo e proteção ambiental”, RDP nº 39/40, ERT, São Paulo, 1976, p. 62

      [3] Lei de parcelamento do solo urbano. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979.

      [4] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro.16. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.

      [5] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.

      [6] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro.16. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.

      [7] Lei de parcelamento do solo urbano. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979.

      [8]< https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/7889659/recurso-especial-resp-252512-sp-2000-0027425-9-stj>. Acessado em 31/05/2017

      [9]http://www.urbanismo.mppr.mp.br/arquivos/File/STJResponsabilidadesubsidiariaMunicipioregularizacaoloteamento.pdf. Acessado em 31/05/2017

      [10] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro.16. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.

      [11] GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo curso de direito civil. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. Vol. 3.

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      Autores

      • Jordânia Maria Pinto Sipião

      Jordânia Maria Pinto Sipião

      Luiz Felipe Camelo Gabriel

      Lorena Fortuna Cirqueira

      Antônio Adriano Martins Melo


      Informações sobre o texto

      Este texto foi publicado diretamente pelos autores. Sua divulgação não depende de prévia aprovação pelo conselho editorial do site. Quando selecionados, os textos são divulgados na Revista Jus Navigandi.




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