Parabenizamos o Dr. Antonio Jorge Sodré Valentim de Souza , Promotor de Justiça Titular da 66ª Promotoria de Justiça de Alagoas, pelo excelente trabalho em defesa do Regime Democrático, do Patrimonio Publico e dos direitos inalienáveis do povo brasileiro !
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL DA COMARCA DE MACEIÓ/AL
"A Administração Pública que consegue diminuir a desigualdade social, obtém significativa redução da criminalidade. Pensemos nisso" Dr. Antonio Jorge Sodré Valentim de Souza
TRECHOS DA AÇÃO CIVIL PUBLICA
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL DA COMARCA DE MACEIÓ/AL
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS, por seu
Promotor de Justiça titular da 66ª Promotoria de Justiça da Capital, que este subscreve, no
uso de suas atribuições legais, em especial por conta da Resolução do Colégio de
Procuradores de Justiça nº 38/2012, que conferiu atribuições judiciais e extrajudiciais à
citada Promotoria de Justiça em sede de urbanismo, defesa dos patrimônios artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico do município de Maceió, podendo atuar perante
qualquer juízo da Capital, (...) com fundamento no artigo
129, incisos II e III, da Constituição Federal, na Lei Federal nº 7.347/85, no Código de
Urbanismo e Edificações da Cidade de Maceió, dentre outros diplomas legais, vem,
perante Vossa Excelência, ajuizar:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PEDIDO
DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA
EM DESFAVOR:
Do MUNICÍPIO DE MACEIÓ, pessoa jurídica de direito
público interno, REPRESENTADO PELO SENHOR PREFEITO (art. 55, I, da Lei
Orgânica do Município de Maceió), EXCELENTÍSSIMO SENHOR PREFEITO (...) , REPRESENTANDO JUDICALMENTE PELO
PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE MACEIÓ, EXCELENTÍSSIMO
SENHOR (...) conforme art. 61 da Lei Orgânica
do Município de Maceió, PELOS FATOS E FUNDAMENTOS A SEGUIR:
I – DOS FATOS
1. A 66ª Promotoria de Justiça da Capital, com base nos diversos processos
em tramitação nesta unidade ministerial, que apuram as ocupações irregulares por meio de
fechamento de ruas e de fechamento de loteamentos na Cidade de Maceió, resolveu
organizar a prova, para fins de ajuizamento da presente ação, colacionado em um único
processo, o de nº MP 09.2016.00000250-5, antigo PGJ nº 3878/2013, que tem como
interessados o Procurador-Geral da República, Doutor Rodrigo Janot Monteiro de Barros
e o ex-Senador Eduardo Matarazzo Suplicy, as peças contidas noutros que versam sobre o
tema em questão.
2. Com efeito, conforme deflui dos autos do Processo MP nº
09.2016.00000250-5, munícipes da cidade de Maceió, em face da conduta “comissiva por
omissão” do Poder Público Municipal, arvoraram-se:
a) Da utilização exclusiva de bens públicos necessariamente destinados ao
uso comum, quando do registro dos loteamentos, que passaram a integrar, ato contínuo, o
domínio do Município, e
b) De diversas ruas, praças públicas, equipamentos públicos comunitários (a
exemplo: de esportes, de lazer e de convívio social), áreas livres e de lazer, equipamentos
urbanos, todos de uso comum do povo ou de Domínio Público.
3. De fato, tamanho é o número de loteamentos fechados e de ruas ocupadas
irregularmente na Cidade de Maceió que a 66ª Promotoria de Justiça da Capital os
apresenta tão somente a título de amostragem, já que muitos outros se encontram em
idêntica situação.
(....)
4. Deveras, ao ocuparem os citados espaços públicos urbanos, passaram a
administrá-los como se deles fossem, instalando cancelas, portões, guaritas, portarias na
entrada dos loteamentos ou nos acessos ao bairro ou às ruas, somente permitindo a
passagem de pessoas por eles credenciadas, de modo que o ingresso de cidadãos não
credenciados só é permitido após prévia, ilegal e constrangedora identificação.
Verdadeiramente, depois dos fechamentos dessas áreas urbanas e fixação dos respectivos
controles de entrada, esses munícipes, por meio de associações, passaram a agir como
administradores de condomínio, transformando ao talante desses e, máxime, ao arrepio da
lei, o loteamento ou rua, agora fechados, em falsos condomínios residências horizontais,
passando a exigir dos moradores o pagamento de contribuições condominiais
compulsórias, inclusive patrocinando execução judicial contra alguns deles.
(...)
8. Deveras, pelo que se observa do ordenamento jurídico ora vigente,
inexiste a figura dos loteamentos fechados, que se caracterizam em empreendimentos
geralmente concebidos e aprovados perante o município e registrados como loteamento,
sendo posteriormente murados, fechados com portões e guaritas e comercializados como
condomínios, por iniciativa do loteador ou de munícipes (proprietários dos lotes), em
geral por meio de associações de moradores, que ocupam irregularmente as áreas de
domínio público que foram automaticamente transferidas para o município,
conforme artigo 22 da Lei Federal nº 6.766/79.
Juridicamente, a 66ª Promotoria de
Justiça da Capital entende que não há legislação que ampare essa feição
urbanística, ao revés, o que existe, ao fecharem os loteamentos, é a tentativa de
locupletação de bens públicos de uso coletivo.
III – DAS RUAS
9. Na mesma senda, como já dito acima, há também ocupação irregular de
bens públicos de uso coletivo pelos munícipes, com a aquiescência ilícita do Poder
Público Municipal, quando do fechamento ininterrupto de ruas da cidade de Maceió, com
colocação de grades, portões e instalação de portarias nas calçadas ou sobre estas.
10. Com efeito, estabelecem o art. 99 do Código Civil, o artigo 6, incisos I e
IX, X, XI e 8º, 103, incisos I e II e §§ 1º 2 º, todos da Lei Orgânica do Município de
Maceió e o artigo 218 do Código Municipal de Posturas da Cidade de Maceió, verbis:
“Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares,
estradas, ruas e praças;
(Omissis);”
(Negrito nosso).
“Art. 6º. Compete ao Município de Maceió:
I - promover, com a permanente e efetiva participação da
comunidade e a colaboração da União Federal e do Estado
de Alagoas, a sedimentação e o desenvolvimento de uma
sociedade livre, justa e solidária, fundada na cidadania,
na dignidade da pessoa humana, nos valores sociais do
trabalho, na livre iniciativa e no pluralismo partidário;
(Omissis);
IX - assegurar adequado ordenamento territorial,
mediante o planejamento e o controle do uso, do
fracionamento, do parcelamento e da ocupação do solo
urbano;
X - expedir plano diretor destinado a garantir a execução de
política racional de desenvolvimento e da expansão urbana,
calcada inclusive no ordenamento das fundações sociais das
áreas habitadas e em vias de implantação de arruamentos;
XI - garantir o cumprimento da função social dos espaços
urbanos, promovendo meios visando a reduzir e a finalidade
extinguir as áreas em condições de não utilização,
subutilização ou utilização inadequada, inclusive mediante a
instituição de impostos progressivos e programas de
parcelamento ou edificações compulsórios;
(.....)
“Art. 103. O Município exercerá a polícia administrativa
sobre os bens e as atividades das pessoas visando a
disciplinar as condutas e a conter comportamentos
prejudiciais ao interesse coletivo, cumprindo-lhe exercer
o controle, especialmente:
I - das edificações, dos parcelamentos urbanos, do uso e da
ocupação do solo;
(Omissis);
§ 1º - São atributos do poder de polícia e coercibidade, a
discricionariedade e auto executoriedade.
§ 2º - A lei disporá sobre as sanções aplicáveis em razão do
exercício do poder de polícia, sempre que ocorrente
inobservância das posturas municipais.”
(....)
13. Já os bens de uso comum do povo ou de Domínio Público é tão evidente a
sua destinação que ao explicá-lo se faz mister incidir em tautologia, já que a designação
desta categoria de bens é autoexplicativa. Segundo lição doutrinária, essa categoria de
bens compreende "coisas materiais que pertencem ao Estado, mas sobre as quais quisque
de populo, anônima e coletivamente, pode exercer direitos de uso e gozo, como, p. ex., os
logradouros públicos, praças, jardins, ruas, avenidas. Os bens de uso comum são
insuscetíveis de direito de propriedade". [1]. (Negrito nosso).
14. Temos, assim, que bens públicos de uso comum do povo ou de Domínio
Público são os que se destinam à utilização geral pela coletividade, podendo essa, de
forma anônima, exercer direitos de uso e gozo, a exemplo, frise-se, das ruas, praças,
equipamentos públicos comunitários, parques públicos, estradas, dentre outros, como os
rios, os mares, de acordo com o disposto no artigo 99, I, do Código Civil.
15. Nesta senda, também são bens públicos de uso comum do povo, que
passam a integrar o patrimônio do município, desde a data de registro, as vias e as
praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios públicos e outros
equipamentos urbanos, constantes do projeto memorial descritivo do loteamento, ex
vi artigo 22 da Lei 6.766/1976, c/c o artigo 165, da Lei Municipal nº 5.593/2007, já
destacados acima.
16. Sente-se aqui, ante as linhas acima traçadas, em última razão, o espírito de
República, no tocante ao sentimento popular dos bens públicos de uso comum, que
pressupõe sempre a isonomia entre a totalidade dos indivíduos. José Afonso da Silva
ensina que “público, do latim publicum, quer dizer do povo (populum deu populicum, e
daí público)”.
Lembra Jhering que res publica, como personalidade, na concepção do
Estado da época posterior à sociedade gentílica, implica, originariamente, o que é comum
a todos: res publicae são as diversas coisas da sociedade pública, às quais todos têm igual
direito"[2]
(...)
17. Assim, os bens de uso comum do povo, como parece óbvio, devem ter
sua utilização franqueada a toda população, isonomicamente, sem restrições, pois
“nos bens de uso comum do povo, o uso por toda a gente não só se concilia com o
domínio público da coisa, como constitui mesmo o fator de sua caracterização”.
(Negrito nosso).[3] [4].
18. A regra, portanto, é de serem assegurados, para toda população, sempre,
livre e franco acesso, além de plena disposição sobre esses bens, sem restrições, sendo o
seu uso exclusivo e perene por particulares uma anomalia, que não corresponde à ideia de
República.
19. De caráter absolutamente excepcional, por conseguinte, sua destinação a
particulares, que deve obedecer ao regramento da curta duração. Carlos Maximiliano
afirma que "consideram-se excepcionais as disposições que asseguram privilégio, palavra
esta de significados vários no terreno jurídico. Abrange: a) ... ; b) o gozo e a exploração de
propriedades e riquezas do Estado"[5].
20. Nas abalizadas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
"Os bens de uso
comum do povo, tais como as ruas e praças, destinam-se ao uso coletivo. O uso privativo
de uma parcela de rua ou praça para realização de comércio de qualquer tipo (venda de
frutas, roupas, jornais, etc.) depende de consentimento do poder público, manifestado por
meio de autorização, permissão, ou concessão de uso.
Em regra, em se tratando de bem de
uso comum do povo, a autorização e a permissão são as medidas mais adequadas devido
ao seu caráter precário. Com efeito, o uso privativo não corresponde à destinação desses
bens; eles existem para servir ao uso igual por parte de toda a coletividade. Por isso
mesmo, somente devem ser expedidas quando não prejudiquem a destinação
principal, que é a livre circulação (negrito nosso).
E devem ser expedidas em caráter
precário, exatamente pela necessidade de sua revogação, a qualquer tempo em que o uso
privativo prejudicar a destinação do bem."[6].
(....)
23. Com efeito, conforme é notório na Cidade de Maceió, vários bens
públicos de uso comum do povo, frise-se, que se destinam à utilização geral pela
coletividade, como, por exemplo, ruas, praças, equipamentos públicos comunitários,
inclusive córregos, passaram a ser ocupados irregularmente, ao longo de vários anos,
por alguns munícipes, em geral por meio de associações, ao arrepio da lei, ao talante
dos ocupantes e algumas vezes com a aquiescência de administradores públicos
municipais.
VI – DA OMISSÃO DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL
24. Assevera-se o consentimento de órgãos da administração municipal, ao
longo de várias gestões municipais, pelos seguintes motivos:
a) Omissão na fiscalização de instalação de “loteamento fechado”;
b) Autorização para fechamento de área urbana, que contém bens públicos,
por quem não detinha competência para prática desse ato;
c) Omissão na fiscalização de fechamento de ruas sem qualquer autorização
legal;
d) Omissão na fiscalização da cessação dos efeitos, quando autorizado o
fechamento de rua em caráter temporária ou precário, pelo advento do termo final, e
e) Omissão na fiscalização de instalações de guaritas e até portarias,
resultando, em ato contínuo, no fechamento de rua e de loteamento nos quais estes estão
edificados.
25. Em alto grau, munícipes, em face das razões listadas nas alíneas acima,
ao ocuparem irregularmente bens públicos de uso comum do povo, que, aliás, não
podem sofrer administração privada por meio de fechamento de loteamentos e
logradouros, impedindo e dificultando a entrada de pessoas, impondo uma utilização
exclusivamente privada de ruas e praças pelos moradores beneficiados, subtraem
diversas áreas públicas de uso comum do povo, colocando-as como áreas de uso
privativo de alguns poucos moradores privilegiados, causando prejuízos a interesses
difusos urbanísticos, privando a cidade de vias de circulação, áreas verdes e
equipamentos públicos, resultando numa diminuição significativa da qualidade
ambiental conveniente à qualidade de vida da maioria da população maceioense.
VII – DA INALIENABILIDADE
DOS BENS PÚBLICOS
26. Do direito romano vem o princípio da inalienabilidade dos bens de uso
comum. O Código Civil prevê no art. 100, referindo-se aos bens públicos:
"
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de
uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua
qualificação, na forma que a lei determinar.”
(...)
28. De fato, não é possível sequer a permissão de direito real de uso de bem
público de uso comum do povo, que poderia resultar na sua disfarçada alienação,
burlando a lei. Essa exegese se dá por força da inalienabilidade dessa espécie de bem
público.
De nada adiantaria a proteção legal contra a alienação de um bem se
nenhuma restrição incidir sobre sua concessão a particulares para uso exclusivo por
período indeterminado.
É que "na realidade não só a venda como concessões
privatizam os bens, colocando-os exclusivamente a serviço de uns poucos".[10].
Quem não pode alienar um bem não pode conceder direito real de uso gratuito que
resulte na privatização. (Negritos nossos). Ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis
dispositio: "onde se depare razão igual à da lei, ali prevalece a disposição correspondente,
da norma referida", diz Carlos Maximiliano.[11].
(...)
VIII – DA ESTIMATIVA DE VALOR
PECUNIÁRIO DECORRENTES DAS OCUPAÇÕES
IRREGULARES DE BENS PÚBLICOS DE USO COLETIVO
29. Ad argumentandum tantum, mesmo estando os bens públicos de uso
coletivo fora do comércio, já que sua alienabilidade não é possível, merece destaque o
estudo realizado pela arquiteta Maria da Glória Santos Modesto [12], que versa também
sobre a dinâmica de privatização dos tecidos urbanos nos loteamentos fechados.
Observou
a referida arquiteta, a partir da análise de 47 (quarenta e sete) empreendimentos na cidade
de Maceió, a existência de um total de 733.284.36 m² de áreas pertencentes ao domínio
público que foram privatizadas de forma irregular, isso no ano de 2010, conforme pode ser
extraído da seguinte tabela por ela identificada: (...)
Disponívelem:
http://www.repositorio.ufal.br/bitstream/riufal/717/1/Dissertacao_MariadaGloriaSantosM
odesto_2010.pdf, p. 135
(...)
Em harmonia ao exposto, é certeiro o que assevera o jurista José Afonso da
Silva, ao lecionar que:
As prefeituras deverão negar autorização para esse tipo de
aproveitamento do espaço urbano, exigindo que se processe na
forma de plano de arruamentos e loteamento ou
desmembramento, que não se admite sejam substituídos por
forma condominial, como se vem fazendo.
Vale dizer, os tais
“loteamentos fechados” juridicamente não existem; não há
legislação que os ampare, constituem distorções e uma
deformação.[13].
(....)
37. Ao permitir o controle de ingresso de pessoas em área pública, os
munícipes que geram obstáculos, em face da omissão do requerido, investiram-se,
ilegalmente, do poder de polícia exclusivo do Estado.
De fato, em situação como esta, em
decisão irreparável, o Tribunal de Justiça de São Paulo julgou inconstitucional lei
municipal que outorgou a particular o direito de controlar o acesso de pessoas a
loteamento, verbis:
Nesse sentido: "Por fim, é de cuidar-se da outorga às
concessionárias de uso das áreas em questão da obrigação de
praticamente as isolar, controlando o ingresso de estranhos
em suas dependências, assim substituindo, como dito na
inicial, "a vigilância pública pela privada, matéria essa
relacionada ao campo da segurança pública, que é da
competência exclusiva do Estado, nos termos do disposto no
artigo 139 da Constituição Estadual" (f.10), podendo-se
indicar como vulnerado também o art. 1º da mesma Carta.
"Bem acentuado na manifestação final do Ministério Público
que o controle de acesso às áreas de uso comum, "que
pressupõe abordagem e exibição de documentos pessoais", é
tarefa típica de policiamento preventivo, sequer atribuída ao
Município, mas sim ao Estado, que também por isso não
poderia delegar direitos que não tem (f.168)..." (Ação Direta
de Inconstitucionalidade de Lei nº 056.132.0/7 - Órgão
Especial do TJSP, j. 10/11/99, v.u., relator Des. Luis de
Macedo).
(....)
38. Em outras palavras, os munícipes que impedem a circulação dos
transeuntes em espaços considerados como bens públicos de uso comum, ao se arvorarem
ilegalmente desses, investem-se também do Poder de Polícia decorrente da Segurança
Pública pertencente ao Estado de Alagoas, criando uma série de entraves ao direito de ir e vir de todo cidadão às áreas públicas de uso comum da cidade de Maceió, listadas, a título
de amostragem, em artículo mais acima.
(...)
X – DA AFRONTA AO DISPOSTO
NO ARTIGO 5º, INCISO XVII, DA C.F.
40. Embora não seja o objeto da presente ação, impende não olvidar que a
Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso XVII [15], assegura, como direito
fundamental, o direito pleno de liberdade de associação e o inciso XX do mesmo
dispositivo impõe a proibição do dever de associar [16].
41. Para Uadi Lammêgo Bulos, o referido inciso XX é uma cláusula de “(...)
liberdade negativa de associação. Contém a ideia de que o direito de associação assegura à
pessoa a liberdade de não ingressar em nenhuma associação contra a sua vontade, nem
tampouco manter vínculo de permanência.”[17].
42. Já para o festejado constitucionalista português Jorge Miranda, o direito de
associação possui múltiplas dimensões, podendo ser positivo ou negativo.
É negativo
enquanto: “O direito de não ser coagido a inscrever ou permanecer em qualquer
associação, ou pagar quotizações para associação em que não esteja inscrito..”[18].
43. De fato, muitos dos fechados loteamentos e arruamentos da cidade de
Maceió, por meio de associações, têm imposto aos proprietários e aos moradores o dever
de se associar, sob pena, de não o fazendo, sofrerem tratamento discriminatório, já que
alegam que em nome da manutenção dos ilegais serviços de vigilância e restrição de
ingresso de pessoas nas áreas públicas fechadas têm despesas pecuniárias.
Isto é
claramente um abuso e uma arbitrariedade que certamente deixará de existir quando a
legalidade voltar a imperar, vale dizer, quando da ordem Judicial de abertura de todos
fechados loteamentos e de ruas fechadas da cidade de Maceió.
53. De fato, não é possível o fechamento de um loteamento. Fechado pode ser
o condomínio, que como já visto possui feição urbanística distinta. Assim, editados os
artigos 211 usque 225 e, por conseguinte, toda a Subseção VIII, da Seção IV, do Capítulo
IV, do Código de Urbanismo e Edificações de Maceió, Lei Municipal nº 5593/2007, com o
fim de regularizar o fechamento de tal espécie de parcelamento do solo para fins urbanos,
a citada Subseção VIII do diploma legal em análise, ressente-se, inexoravelmente, de
inconstitucionalidade e de afronto ao ordenamento jurídico federal citado acima.
54. Portanto, a 66ª Promotoria de Justiça da Capital assevera que lícita
não é a legislação que venha, em sentido diametralmente oposto ao regramento da
Lei Orgânica do Município de Maceió e aos diplomas legais invocados, permitir que
se altere a destinação de áreas institucionais e demais aparelhamentos urbanos,
integradas ao domínio público do município, que devem estar ao dispor da
coletividade, para, com o fechamento do loteamento, beneficiar pequena parcela da
sociedade em detrimento de toda comunidade, que ficará subtraída do uso de tais
bens de uso comum, além de ter cerceado o seu direito de livre trânsito.
55. Verdadeiramente, tais disposições, artigos 211 a 225 do Código de
Urbanismo e Edificações da Cidade de Maceió, em seu conjunto, formam uma burla, uma
tentativa de desafetação de bens públicos juridicamente inalienáveis (Código Civil de
1916, art. 67; Código Civil de 2002, art.100).
56. De fato, a conduta do Município, ao consentir no fechamento de
loteamento nos termos das disposições em exame, desafia o comando do artigo 17 da Lei
6766/79. Referido dispositivo legal proíbe qualquer tipo de alteração de destinação de
áreas institucionais e verdes após a aprovação do loteamento, ao dispor:
“Art. 17. Os espaços livres de uso comum, as vias e
praças, as áreas destinadas a edifícios públicos e outros
equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial
descritivo, não poderão ter sua destinação alterada pelo
loteador, desde a aprovação do loteamento, salvo as
hipóteses de caducidade da licença ou desistência do
loteador, sendo, neste caso, observadas as exigências do art.
23 desta lei.”
57. Assim, ao permitir o uso de áreas públicas por associação de moradores, o
Município contraria a proibição emanada da lei federal e por esta razão padece do vício
insanável da ilegalidade.
(....)
64. Diante da indisponibilidade do direito em debate, a 66ª Promotoria de
Justiça da Capital requer ainda a dispensa da designação de audiência de
conciliação, nos termos do artigo 319, VII do Código de Processo Civil.
65. Dá-se o valor estimado à causa de R$ 366.642.180,00 (trezentos e sessenta
e seis milhões, seiscentos e quarenta e dois mil e cento e oitenta reais), para efeitos legais.
Nestes termos,
Pede deferimento.
Maceió, 11 de abril de 2017.
Antonio Jorge Sodré Valentim de Souza
Promotor de Justiça da 66ª Promotoria de Justiça
